“De puzzel is om vanuit de inhoud de beste oplossing voor een opgave te vinden.”
Tom Daamen
“Om maatwerk te kunnen blijven leveren, is het van belang om het begrip bebouwde kom niet te eng te definiëren.”
Erwin van den Berg
“Met het grote verschil in regelgeving tussen stedelijk en landelijk gebied is de definitie van de grens cruciaal.”
Jeroen Rheinfeld
Scheidslijn stad en platteland bestaat alleen nog in regelgeving
De komende jaren staat de herinrichting van de steden en het platteland weer volop in de schijnwerpers. Dat er voor stad en platteland verschillende regels zijn voor perceelruil is op z’n zachts gezegd onhandig. Een discussie.
Meer woningen, meer natuur, een andere energievoorziening, water vasthouden voor veiligheid, klimaatadaptatie. Al deze vraagstukken doen een groot beroep op de beperkt beschikbare ruimte in Nederland. Het zal nodig zijn om gebieden grondig her in te richten en om land uit te ruilen. Stad en land kennen daarvoor verschillende regels en gewoonten.
De consequenties hiervan bespreken we met Tom Daamen, directeur van de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling en Jeroen Rheinfeld, bijzonder hoogleraar agrarisch recht en gespecialiseerd in kavelruil. Erwin van den Berg, Rentmeester NVR en werkzaam voor Greenfield Development, reageert vanuit de praktijk.
Daamen en Rheinfeld vinden dat de instrumenten elkaar goed kunnen aanvullen. Kavelruil heeft zijn oorsprong in de landinrichting en wordt daar tot nu het meest gebruikt. Gebiedsontwikkeling heeft een wat meer ‘stedelijk’ imago. Daamen: “Gebiedsontwikkeling is een discipline met meerdere invalshoeken. De puzzel is om vanuit de inhoud de beste oplossing voor een opgave te vinden. Kavelruil kan daarin een belangrijke rol spelen.”
Grootse aanpak mogelijk
Rheinfeld: “Kavelruil hoeft namelijk niet beperkt te blijven tot enkele percelen. Er zijn genoeg voorbeelden van kavelruil waarbij 60, 80 hectare van eigenaar wisselen. Een goede begeleiding, noem het sturing, bijvoorbeeld door een overheid, is dan wel belangrijk. Vervolgens is vooral belangrijk om goed te beoordelen welke instrumenten voor een bepaalde opgave het meest toepasselijk zijn.”
“In het landelijk gebied hebben we al meer dan 100 jaar ervaring met diverse vormen van kavelruil. Gemeenschappelijke noemer is dat het uitgaat van draagvlak onder alle betrokkenen. Daarnaast is essentieel dat er een fiscale faciliteit bij zit. Dat maakt het veel gemakkelijker om tot ruilingen te komen.”
Deze fiscale voordelen gelden niet in het stedelijk gebied. Een overheid die een bepaalde ontwikkeling wil stimuleren heeft daar dus geen sturingsmogelijkheid. Of dat zou moeten gaan via subsidies of het innemen van grondposities. Rheinfeld: “In het landelijk gebied zorgt de dwingende variant, onteigening, op de achtergrond altijd voor wat ‘smeerolie’. Misschien moet daarvan ook een stedelijke variant komen.”
Daamen beaamt dat een gewone kavelruil in het stedelijk gebied zonder extra faciliteiten heel complex is. Daarom is het vaak niet de moeite waard. “Toch zien we ook in het stedelijk gebied wel innovaties op dit vlak. Het Merwede-gebied in de stad Utrecht is een mooi voorbeeld. Daar hebben de grondeigenaren, onafhankelijk van hun eigen grondposities, een gemeenschappelijk plan vastgesteld. Ze zetten het beste plan centraal, leggen de eigendomsgrenzen terzijde, en ontwikkelen straks naar rato van ieders originele grondpositie het vastgoedprogramma op elkaars kavels. Het is een soort virtuele kavelruil.”
"Door gebrek aan kennis grijpen we te vaak naar de verkeerde instrumenten"
Wel is er hier nog meer regie nodig, ook om te voorkomen dat te snel gekozen wordt voor makkelijke oplossingen aan de rand van de stad, zegt Daamen. “Het hoeft helemaal niet altijd per se een groots en centraal geleid plan te zijn. Ik denk bij regie veel meer aan een goede afstemming tussen departementen en overheidslagen en het ontwikkelen en gebruiken van de benodigde competenties. Daar is een wereld te winnen. Daarnaast is voor de gebiedsopgaven in de stad een aantal aanpassingen nodig om complexe projecten bekostigd te krijgen vanuit meerdere bronnen. Zolang er geen dwang mogelijk is, zal men ook niet tot vrijwillige deals komen en zal de bekostiging een probleem blijven.”
Gemiste kans in omgevingswet
Rheinfeld: “Het liefst zou je natuurlijk een procedure hebben die geen verschil maakt tussen stedelijk en landelijk gebied. De totstandkoming van de Omgevingswet zou een mooi moment zijn geweest om dit verschil op te heffen of anders duidelijk te definiëren waar de grens ligt. Maar helaas heeft de wetgever ook in de Omgevingswet niet gedefinieerd waar de grens ligt tussen het landelijk gebied en het stedelijk gebied: is dat bij het bordje bebouwde kom? Is het waar de bebouwing wat dunner wordt? Waar de stedelijke functies ophouden? En onder welk regime valt de boerderij die langzamerhand raakt ingeklemd tussen nieuwbouwwoningen?”
Hij vervolgt: “Met het grote verschil in regelgeving tussen die twee gebieden is de definitie van de grens cruciaal. Stel je hebt een kavelruil dicht bij de stad met percelen in het landelijk gebied en in het stedelijk gebied. Zo’n ruil zou kunnen afketsen op het feit dat je voor het ene perceel een fiscale voorziening hebt en voor het andere perceel niet.”
“Om maatwerk te kunnen blijven leveren, is het van belang om het begrip bebouwde kom niet te eng te definiëren,” stelt Erwin van den Berg, Rentmeester NVR en werkzaam voor Greenfield Development.
Hij heeft veel met kavelruil gewerkt in zijn rentmeesterspraktijk. “Mijn ervaring is dat kavelruil zeker in het landelijk gebied goed kan werken, ook in combinatie met gebiedsontwikkeling. Zeker als het verbeteren van de landbouwstructuur de doelstelling is. Maar in projecten met andere doelstellingen wordt het verschil in de waarde van de grond al snel een belangrijk issue. Een agrariër op wiens grond mogelijk woningbouw gaat plaatsvinden of waar zon- of windenergie mogelijk is, zal niet gauw meedoen
aan een vrijwillige kavelruil. Die grond is te veel waard om het daarvoor in te zetten.”
Van den Berg vervolgt: “Natuurlijk is het een mooi streven om de regelgeving voor stad en platteland gelijk te trekken. Toch zou ik daar voorzichtig mee zijn. De vrijstelling voor de overdrachtsbelasting (ook voor gebouwen), het grote verschil tussen beide regimes, zou je ook voor het stedelijke kunnen laten gelden. Dat is tot op heden niet het geval, want dat is een enorme inkomstenbron voor het Rijk. Per 1 januari 2021 is deze zelfs verhoogd. Van de andere kant zou je het gelijk kunnen trekken door de vrijstelling ook níet meer te laten gelden in het landelijk gebied. Maar dat zal kavelruilen met bedrijfsverplaatsingen hinderen. En daarmee het realiseren van maatschappelijke doelstellingen in het landelijk gebied belemmeren.”
De komende jaren staat de herinrichting van de steden en het platteland weer volop in de schijnwerpers. Dat er voor stad en platteland verschillende regels zijn voor perceelruil is op z’n zachts gezegd onhandig. Een discussie.
Meer woningen, meer natuur, een andere energievoorziening, water vasthouden voor veiligheid, klimaatadaptatie. Al deze vraagstukken doen een groot beroep op de beperkt beschikbare ruimte in Nederland. Het zal nodig zijn om gebieden grondig her in te richten en om land uit te ruilen. Stad en land kennen daarvoor verschillende regels en gewoonten.
De consequenties hiervan bespreken we met Tom Daamen, directeur van de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling en Jeroen Rheinfeld, bijzonder hoogleraar agrarisch recht en gespecialiseerd in kavelruil. Erwin van den Berg, Rentmeester NVR en werkzaam voor Greenfield Development, reageert vanuit de praktijk.
Daamen en Rheinfeld vinden dat de instrumenten elkaar goed kunnen aanvullen. Kavelruil heeft zijn oorsprong in de landinrichting en wordt daar tot nu het meest gebruikt. Gebiedsontwikkeling heeft een wat meer ‘stedelijk’ imago. Daamen: “Gebiedsontwikkeling is een discipline met meerdere invalshoeken. De puzzel is om vanuit de inhoud de beste oplossing voor een opgave te vinden. Kavelruil kan daarin een belangrijke rol spelen.”
Grootse aanpak mogelijk
Rheinfeld: “Kavelruil hoeft namelijk niet beperkt te blijven tot enkele percelen. Er zijn genoeg voorbeelden van kavelruil waarbij 60, 80 hectare van eigenaar wisselen. Een goede begeleiding, noem het sturing, bijvoorbeeld door een overheid, is dan wel belangrijk. Vervolgens is vooral belangrijk om goed te beoordelen welke instrumenten voor een bepaalde opgave het meest toepasselijk zijn.”
“In het landelijk gebied hebben we al meer dan 100 jaar ervaring met diverse vormen van kavelruil. Gemeenschappelijke noemer is dat het uitgaat van draagvlak onder alle betrokkenen. Daarnaast is essentieel dat er een fiscale faciliteit bij zit. Dat maakt het veel gemakkelijker om tot ruilingen te komen.”
Tom Daamen:
“De puzzel is om vanuit de inhoud de beste oplossing voor een opgave te vinden.”
Deze fiscale voordelen gelden niet in het stedelijk gebied. Een overheid die een bepaalde ontwikkeling wil stimuleren heeft daar dus geen sturingsmogelijkheid. Of dat zou moeten gaan via subsidies of het innemen van grondposities. Rheinfeld: “In het landelijk gebied zorgt de dwingende variant, onteigening, op de achtergrond altijd voor wat ‘smeerolie’. Misschien moet daarvan ook een stedelijke variant komen.”
Daamen beaamt dat een gewone kavelruil in het stedelijk gebied zonder extra faciliteiten heel complex is. Daarom is het vaak niet de moeite waard. “Toch zien we ook in het stedelijk gebied wel innovaties op dit vlak. Het Merwede-gebied in de stad Utrecht is een mooi voorbeeld. Daar hebben de grondeigenaren, onafhankelijk van hun eigen grondposities, een gemeenschappelijk plan vastgesteld. Ze zetten het beste plan centraal, leggen de eigendomsgrenzen terzijde, en ontwikkelen straks naar rato van ieders originele grondpositie het vastgoedprogramma op elkaars kavels. Het is een soort virtuele kavelruil.”
Wel is er hier nog meer regie nodig, ook om te voorkomen dat te snel gekozen wordt voor makkelijke oplossingen aan de rand van de stad, zegt Daamen. “Het hoeft helemaal niet altijd per se een groots en centraal geleid plan te zijn. Ik denk bij regie veel meer aan een goede afstemming tussen departementen en overheidslagen en het ontwikkelen en gebruiken van de benodigde competenties. Daar is een wereld te winnen. Daarnaast is voor de gebiedsopgaven in de stad een aantal aanpassingen nodig om complexe projecten bekostigd te krijgen vanuit meerdere bronnen. Zolang er geen dwang mogelijk is, zal men ook niet tot vrijwillige deals komen en zal de bekostiging een probleem blijven.”
Gemiste kans in omgevingswet
Rheinfeld: “Het liefst zou je natuurlijk een procedure hebben die geen verschil maakt tussen stedelijk en landelijk gebied. De totstandkoming van de Omgevingswet zou een mooi moment zijn geweest om dit verschil op te heffen of anders duidelijk te definiëren waar de grens ligt. Maar helaas heeft de wetgever ook in de Omgevingswet niet gedefinieerd waar de grens ligt tussen het landelijk gebied en het stedelijk gebied: is dat bij het bordje bebouwde kom? Is het waar de bebouwing wat dunner wordt? Waar de stedelijke functies ophouden? En onder welk regime valt de boerderij die langzamerhand raakt ingeklemd tussen nieuwbouwwoningen?”
Jeroen Rheinfeld:
“Met het grote verschil in regelgeving tussen stedelijk en landelijk gebied is de definitie van de grens cruciaal.”
Hij vervolgt: “Met het grote verschil in regelgeving tussen die twee gebieden is de definitie van de grens cruciaal. Stel je hebt een kavelruil dicht bij de stad met percelen in het landelijk gebied en in het stedelijk gebied. Zo’n ruil zou kunnen afketsen op het feit dat je voor het ene perceel een fiscale voorziening hebt en voor het andere perceel niet.”
“Om maatwerk te kunnen blijven leveren, is het van belang om het begrip bebouwde kom niet te eng te definiëren,” stelt Erwin van den Berg, Rentmeester NVR en werkzaam voor Greenfield Development. Hij heeft veel met kavelruil gewerkt in zijn rentmeesterspraktijk.
“Mijn ervaring is dat kavelruil zeker in het landelijk gebied goed kan werken, ook in combinatie met gebiedsontwikkeling. Zeker als het verbeteren van de landbouwstructuur de doelstelling is. Maar in projecten met andere doelstellingen wordt het verschil in de waarde van de grond al snel een belangrijk issue. Een agrariër op wiens grond mogelijk woningbouw gaat plaatsvinden of waar zon- of windenergie mogelijk is, zal niet gauw meedoen aan een vrijwillige kavelruil. Die grond is te veel waard om het daarvoor in te zetten.”
Voorzichtig met aanpassen
Van den Berg vervolgt: “Natuurlijk is het een mooi streven om de regelgeving voor stad en platteland gelijk te trekken. Toch zou ik daar voorzichtig mee zijn. De vrijstelling voor de overdrachtsbelasting (ook voor gebouwen), het grote verschil tussen beide regimes, zou je ook voor het stedelijke kunnen laten gelden. Dat is tot op heden niet het geval, want dat is een enorme inkomstenbron voor het Rijk. Per 1 januari 2021 is deze zelfs verhoogd. Van de andere kant zou je het gelijk kunnen trekken door de vrijstelling ook níet meer te laten gelden in het landelijk gebied. Maar dat zal kavelruilen met bedrijfsverplaatsingen hinderen. En daarmee het realiseren van maatschappelijke doelstellingen in het landelijk gebied belemmeren.”
Erwin van den Berg:
“Om maatwerk te kunnen blijven leveren, is het van belang om het begrip bebouwde kom niet te ‘eng’ te definiëren.”