Erwin van der Krabben
Met de kennis van nu…
De lessen van Vinex
Nederland staat voor een grote bouwopgave. Daar is veel ruimte voor nodig. Bij het bouwen van de Vinex-wijken ging er van alles mis met grondaankopen, weet planoloog Erwin van der Krabben. Wat hebben we geleerd van de Vinex-tijd en wat betekent de nieuwe bouwinzet voor de rentmeester?
“Laat grondeigenaren samenwerken, informeer elkaar over wensen en doelen.”
Toen Erwin van der Krabben, hoogleraar planologie aan Radboud Universiteit, nog promovendus was, was hij eens op bezoek was bij een gemeente. Hij herinnert het zich nog goed. Net op dat moment belde een projectontwikkelaar om te vertellen dat hij veel grond had gekocht. Precies waar de gemeente een Vinex-locatie had gepland. Een volslagen, onwelkome verrassing voor het betreffende hoofd grondbedrijf waarmee de jonge Van der Krabben aan tafel zat. Dit was niet de bedoeling: de gemeente wilde zélf immers die grondposities gaan innemen en ontwikkelen.
Dit verhaal is exemplarisch hoe het in de jaren negentig is gegaan. De rijksoverheid kwam met een landelijk kaartje waar de nieuwe Vinex-wijken moesten komen en de projectontwikkelaars gingen als een speer de markt op. Niemand had dit voorzien: de marktpartijen hadden dit nog nooit gedaan. Het stuwde de grondprijzen op en de gemeenten hadden vaak het nakijken. Of ze hadden een matige onderhandelingspositie als het erop aankwam hoe de wijk eruit zou moeten komen te zien.
BOUWCLAIM
Omdat de grondaankopen door projectontwikkelaars tot een versnipperd grondbezit leidden, is indertijd vaak gekozen voor publiek-private-constructies, gemeenschappelijke exploitatiemaatschappijen en bouwclaimmodellen. Alle grondeigenaren brengen hun grond in en maken gezamenlijk een plan. Naar rato van de ingebrachte grond, mag de woningcorporatie of projectontwikkelaar een aantal huizen bouwen.
Dit heeft volgens Van der Krabben geleid tot wijken waar de meeste mensen toch best tevreden over zijn. Maar in de crisisjaren hebben gemeenten zich volgens Van der Krabben gerealiseerd dat de bouwclaims niet waterdicht waren. Want toen de financiële crisis uitbrak, zeiden de ontwikkelaars dat ze via de bouwclaim weliswaar het recht hadden om huizen te bouwen, maar niet de plicht. Gemeenten bleven zodoende zitten met de grond en leden grote financiële verliezen.
“De rentmeester creëert een maatschappelijke waarde die uiteindelijk ook een meerwaarde is voor de opdrachtgever.”
LESSEN
De komende jaren moeten er één miljoen huizen bijkomen. Welke lessen zijn geleerd en hoe gaan we het nu organiseren? Wat zouden het Rijk of gemeenten met de kennis van nu, anders moeten of anders kunnen doen? Van der Krabben: “Een eerste mogelijke oplossing is: de waardestijging van de grond belasten en die inkomsten dan alsnog in woningbouwlocaties steken. Dit vereist een fundamentele herziening in de juridische bescherming van (grond)eigendom. Het wordt dan bijvoorbeeld minder aantrekkelijk voor ontwikkelaars om veel grond te kopen. In 1977 viel het kabinet-Den Uyl over een kwestie die hierop lijkt. Misschien wordt het tijd voor een nieuwe discussie hierover, maar politieke consensus over dit thema is denk ik nog heel ver weg.”
De andere mogelijkheid, waarbij overheden zelf grond verwerven ziet Van der Krabben in de praktijk nauwelijks meer gebeuren: “Veel gemeenten zijn huiverig geworden om grond te kopen sinds de grote verliezen op hun grondexploitaties in de vorige crisis. En misschien is dat wel jammer. Want met eigen grondposities kunnen gemeenten opnieuw met projectontwikkelaars samenwerken, en de ervaringen met de PPS-constructies [publiek-private samenwerking, red.] uit het verleden zijn over het algemeen toch best goed. Als de overheid een versnelling wil realiseren in de woningbouw, moeten ze wel iets in handen hebben. Zonder grondposities wordt het lastig. Nu nog aankopen zal niet meevallen. Je kunt zeker bij de grote steden al redelijk goed uittekenen waar nog een eventuele uitbreiding kan plaatsvinden. En die grondposities zijn allang ingenomen.”
Foto: Lize Rixt.
RIJKSGRONDBEDRIJF
De oprichting van een Rijksgrondbedrijf is volgens Van der Krabben een optie voor de overheid om ‘invloed te kunnen kopen’. In een Rijksgrondbedrijf kopen niet de gemeenten, maar het Rijk de grond aan. Het Rijk heeft immers meer financiële armslag en zou gemakkelijker risicovol kunnen investeren.
“Alleen: in de huidige markt zal waarschijnlijk ook een Rijksgrondbedrijf vaak achter het net vissen bij het kopen van grond, omdat veel toekomstige bouwgrond al is aangekocht. Maar je hoeft in een PPS-constructie niet per se alleen maar grond in te brengen. De investering van een Rijksvastgoedbedrijf in de gebiedsontwikkeling zou ook kunnen bestaan uit de aanleg van infrastructuur, groenvoorziening, et cetera.”
Hij vervolgt: “Dat zijn forse investeringen waar veel gemeenten op dit moment het geld niet meer voor hebben, of waarin ze niet durven of willen investeren. Dus dan heb je nog steeds een PPS-constructie, maar dan met een grotere inbreng van het Rijk. Ik noem het bewust investeren, want in een PPS-constructie zullen alle partijen risicovol moeten investeren. Geld wat deels ook weer terug zal komen bij de verkoop van bouwgrond. Maar dat is wat anders dan dat het Rijk met één miljard euro de woningmarkt subsidieert.”
Maatschappelijke waarde
Rentmeesters zijn natuurlijk vaak betrokken bij grondtransacties. Wat zou hun rol kunnen zijn? Van der Krabben: “De woningbouw is een grote maatschappelijke opgave en de grondmarkt is daarin een cruciale factor. Voor grote integrale gebiedsontwikkelingen is het nodig om het versnipperd grondgebruik, én dus de eigenaren, bij elkaar te brengen. Laat grondeigenaren samenwerken, informeer elkaar over wensen en doelen. Het is de enige manier om de gewenste hoeveelheid woningen van kwaliteit te krijgen. Dat is denk ik bij uitstek de taak van de rentmeester. Daarmee creëert de rentmeester een maatschappelijke waarde die uiteindelijk ook een meerwaarde is voor de opdrachtgever.”
MOnitor Deloitte
De gemeentelijke grondposities zijn volgens onderzoek van Deloitte (juni 2020) eind 2018 met ruim 36 procent afgenomen, ten opzichte van piekjaar 2012. De afname komt voornamelijk door het passievere grond(aankoop)beleid dat gemeenten in de afgelopen jaren hebben gevoerd en de (uit)verkoop van eerder aangekochte gronden.
Ook Deloitte onderkent het dilemma waar gemeenten nu voor staan: “Gezien de huidige economische ontwikkelingen als gevolg van het coronavirus, kan de vraag worden opgeworpen of gemeenten juist wel of niet actiever zouden moeten worden nu private partijen in de bouw- en ontwikkelsector naar verwachting meer problemen zullen krijgen met liquiditeit, financiering en het kunnen nemen van risico’s op bouwprojecten. Anderzijds zullen als gevolg van de coronacrisis naar verwachting ook veel gemeenten te kampen krijgen met begrotingstekorten.” (Bron: Onderzoek Deloitte: ‘Omvang grondposities gemeenten verder afgenomen’ (juni 2020))
“Vinexwijken zijn niet zaligmakend”
Dirk Breure
Aspirant Rentmeester NVR, Gemeente Den Bosch
“In het verleden hebben Vinex-wijken bijgedragen aan de woningbouwproductie. Echter, deze Vinex-wijken zijn niet zaligmakend. De ontwikkelingstijd is lang: twaalf tot dertien jaar is niet ongebruikelijk. Nu inzetten op nieuwe Vinex-locaties, in de hoop op korte termijn de woningnood op te lossen, is niet de juiste weg.
Nieuwe Vinex-locaties zijn en blijven wel van belang voor de woningbehoefte vanaf 2030. In ’s-Hertogenbosch is de ervaring dat de Vinex-locaties niet de jaarlijkse woningproductie opleveren die van tevoren was verwacht. In de periode 2005 t/m 2020 zijn in De Groote Wielen ongeveer 2400 woningen opgeleverd. Dit is een gemiddelde van 150 woningen per jaar. In deze periode lag de gemiddelde woningbouwproductie op meer dan 800 woningen per jaar.” Het overgrote deel van de woningen zijn dus buiten de Vinex-locaties gerealiseerd.
De gemeente Den Bosch bereidt zich dus niet voor op een tweede ‘Vinex-golf’, maar heeft wel 420 hectare grond in bezit. “Wij zijn nog steeds actief grond aan het verwerven. Niet alleen voor de benodigde woningen, maar ook voor allerlei andere maatschappelijke opgaven zoals water, infrastructuur en energietransitie. Maar we reserveren dus nu niet voor grote uitleglocaties.”
Tomas Messemaker
Rentmeester NVR, Gemeente Groningen
De stad Groningen heeft met het Rijk in een woondeal afgesproken om voor 2030 nog 20.000 woningen te bouwen. Even ter vergelijking: de Groningse uitbreidingswijk Meerstad heeft straks als alles af is, ongeveer 6000 woningen. In de omgevingsvisie uit 2018 staat al dat Groningen probeert om zo veel mogelijk binnenstedelijk te realiseren (de compacte stad), en geen nieuwe grote uitleglocaties wil. Daarmee lost de stad voor een deel meteen al de mogelijke problematiek van nieuwe grondverwerving op.
Messemaker: “In de tijd van de Vinex zag je de projectontwikkelaars grond kopen voor de nieuwe bouwlocaties. Een wijk ontwikkelen op een stuk landbouwgrond is relatief eenvoudig, zeker als de wijken vooral een woonfunctie hebben. De gemeente heeft voor de woondeal een aantal, voornamelijk binnenstedelijke, locaties aangewezen waar de woningen moeten komen. Een groot deel, bijvoorbeeld de 130 hectare van De Suikerzijde, is al in bezit van de gemeente. Hier hebben we de ontwikkeling dus in eigen hand. En dat is zeker voor dit soort gebieden van belang: omdat het hier niet alleen om wonen gaat, maar ook om werken, cultuur, natuur en recreatie.”
Hij vervolgt: “Andere locaties zijn deels al in bezit van projectontwikkelaars. En daar zullen we weer, net als in de voormalige Vinex-locaties, met hen om tafel gaan om samen tot goede plannen te komen. Ik verwacht dus zeker geen race om de grond zoals toen, omdat nu eigenlijk alles grotendeels wel verdeeld is. Dat is dan ook de reden dat we ons op dit moment niet meer zo actief op de grondmarkt begeven als destijds.”
“Ik verwacht zeker geen race om de grond zoals toen”
Met de kennis van nu...
De lessen van Vinex
Nederland staat voor een grote bouwopgave. Daar is veel ruimte voor nodig. Bij het bouwen van de Vinex-wijken ging er van alles mis met grondaankopen, weet planoloog Erwin van der Krabben. Wat hebben we geleerd van de Vinex-tijd en wat betekent de nieuwe bouwinzet voor de rentmeester?
Toen Erwin van der Krabben, hoogleraar planologie aan Radboud Universiteit, nog promovendus was, was hij eens op bezoek was bij een gemeente. Hij herinnert het zich nog goed. Net op dat moment belde een projectontwikkelaar om te vertellen dat hij veel grond had gekocht. Precies waar de gemeente een Vinex-locatie had gepland. Een volslagen, onwelkome verrassing voor het betreffende hoofd grondbedrijf waarmee de jonge Van der Krabben aan tafel zat. Dit was niet de bedoeling: de gemeente wilde zélf immers die grondposities gaan innemen en ontwikkelen.
Dit verhaal is exemplarisch hoe het in de jaren negentig is gegaan. De rijksoverheid kwam met een landelijk kaartje waar de nieuwe Vinex-wijken moesten komen en de projectontwikkelaars gingen als een speer de markt op. Niemand had dit voorzien: de marktpartijen hadden dit nog nooit gedaan. Het stuwde de grondprijzen op en de gemeenten hadden vaak het nakijken. Of ze hadden een matige onderhandelingspositie als het erop aankwam hoe de wijk eruit zou moeten komen te zien.
“Laat grondeigenaren samenwerken, informeer elkaar over wensen en doelen.”
Bouwclaim
Omdat de grondaankopen door projectontwikkelaars tot een versnipperd grondbezit leidden, is indertijd vaak gekozen voor publiek-private-constructies, gemeenschappelijke exploitatiemaatschappijen en bouwclaimmodellen. Alle grondeigenaren brengen hun grond in en maken gezamenlijk een plan. Naar rato van de ingebrachte grond, mag de woningcorporatie of projectontwikkelaar een aantal huizen bouwen.
Dit heeft volgens Van der Krabben geleid tot wijken waar de meeste mensen toch best tevreden over zijn. Maar in de crisisjaren hebben gemeenten zich volgens Van der Krabben gerealiseerd dat de bouwclaims niet waterdicht waren. Want toen de financiële crisis uitbrak, zeiden de ontwikkelaars dat ze via de bouwclaim weliswaar het recht hadden om huizen te bouwen, maar niet de plicht. Gemeenten bleven zodoende zitten met de grond en leden grote financiële verliezen.
Lessen
De komende jaren moeten er één miljoen huizen bijkomen. Welke lessen zijn geleerd en hoe gaan we het nu organiseren? Wat zouden het Rijk of gemeenten met de kennis van nu, anders moeten of anders kunnen doen? Van der Krabben: “Een eerste mogelijke oplossing is: de waardestijging van de grond belasten en die inkomsten dan alsnog in woningbouwlocaties steken. Dit vereist een fundamentele herziening in de juridische bescherming van (grond)eigendom. Het wordt dan bijvoorbeeld minder aantrekkelijk voor ontwikkelaars om veel grond te kopen. In 1977 viel het kabinet-Den Uyl over een kwestie die hierop lijkt. Misschien wordt het tijd voor een nieuwe discussie hierover, maar politieke consensus over dit thema is denk ik nog heel ver weg.”
De andere mogelijkheid, waarbij overheden zelf grond verwerven ziet Van der Krabben in de praktijk nauwelijks meer gebeuren: “Veel gemeenten zijn huiverig geworden om grond te kopen sinds de grote verliezen op hun grondexploitaties in de vorige crisis. En misschien is dat wel jammer. Want met eigen grondposities kunnen gemeenten opnieuw met projectontwikkelaars samenwerken, en de ervaringen met de PPS-constructies [publiek-private samenwerking, red.] uit het verleden zijn over het algemeen toch best goed. Als de overheid een versnelling wil realiseren in de woningbouw, moeten ze wel iets in handen hebben. Zonder grondposities wordt het lastig. Nu nog aankopen zal niet meevallen. Je kunt zeker bij de grote steden al redelijk goed uittekenen waar nog een eventuele uitbreiding kan plaatsvinden. En die grondposities zijn allang ingenomen.”
“De rentmeester creëert een maatschappelijke waarde die uiteindelijk ook een meerwaarde is voor de opdrachtgever.”
Rijksgrondbedrijf
De oprichting van een Rijksgrondbedrijf is volgens Van der Krabben een optie voor de overheid om ‘invloed te kunnen kopen’. In een Rijksgrondbedrijf kopen niet de gemeenten, maar het Rijk de grond aan. Het Rijk heeft immers meer financiële armslag en zou gemakkelijker risicovol kunnen investeren.
“Alleen: in de huidige markt zal waarschijnlijk ook een Rijksgrondbedrijf vaak achter het net vissen bij het kopen van grond, omdat veel toekomstige bouwgrond al is aangekocht. Maar je hoeft in een PPS-constructie niet per se alleen maar grond in te brengen. De investering van een Rijksvastgoedbedrijf in de gebiedsontwikkeling zou ook kunnen bestaan uit de aanleg van infrastructuur, groenvoorziening, et cetera.”
Hij vervolgt: “Dat zijn forse investeringen waar veel gemeenten op dit moment het geld niet meer voor hebben, of waarin ze niet durven of willen investeren. Dus dan heb je nog steeds een PPS-constructie, maar dan met een grotere inbreng van het Rijk. Ik noem het bewust investeren, want in een PPS-constructie zullen alle partijen risicovol moeten investeren. Geld wat deels ook weer terug zal komen bij de verkoop van bouwgrond. Maar dat is wat anders dan dat het Rijk met één miljard euro de woningmarkt subsidieert.”
Maatschappelijke waarde
Rentmeesters zijn natuurlijk vaak betrokken bij grondtransacties. Wat zou hun rol kunnen zijn? Van der Krabben: “De woningbouw is een grote maatschappelijke opgave en de grondmarkt is daarin een cruciale factor. Voor grote integrale gebiedsontwikkelingen is het nodig om het versnipperd grondgebruik, én dus de eigenaren, bij elkaar te brengen. Laat grondeigenaren samenwerken, informeer elkaar over wensen en doelen. Het is de enige manier om de gewenste hoeveelheid woningen van kwaliteit te krijgen. Dat is denk ik bij uitstek de taak van de rentmeester. Daarmee creëert de rentmeester een maatschappelijke waarde die uiteindelijk ook een meerwaarde is voor de opdrachtgever.”
Dirk Breure
Aspirant Rentmeester NVR, Gemeente Den Bosch
“In het verleden hebben Vinex-wijken bijgedragen aan de woningbouwproductie. Echter, deze Vinex-wijken zijn niet zaligmakend. De ontwikkelingstijd is lang: twaalf tot dertien jaar is niet ongebruikelijk. Nu inzetten op nieuwe Vinex-locaties, in de hoop op korte termijn de woningnood op te lossen, is niet de juiste weg. Nieuwe Vinex-locaties zijn en blijven wel van belang voor de woningbehoefte vanaf 2030. In ’s-Hertogenbosch is de ervaring dat de Vinex-locaties niet de jaarlijkse woningproductie opleveren die van tevoren was verwacht. In de periode 2005 t/m 2020 zijn in De Groote Wielen ongeveer 2400 woningen opgeleverd. Dit is een gemiddelde van 150 woningen per jaar. In deze periode lag de gemiddelde woningbouwproductie op meer dan 800 woningen per jaar.” Het overgrote deel van de woningen zijn dus buiten de Vinex-locaties gerealiseerd.
De gemeente Den Bosch bereidt zich dus niet voor op een tweede ‘Vinex-golf’, maar heeft wel 420 hectare grond in bezit. “Wij zijn nog steeds actief grond aan het verwerven. Niet alleen voor de benodigde woningen, maar ook voor allerlei andere maatschappelijke opgaven zoals water, infrastructuur en energietransitie. Maar we reserveren dus nu niet voor grote uitleglocaties.”
Tomas Messemaker
Rentmeester NVR, Gemeente Groningen
De stad Groningen heeft met het Rijk in een woondeal afgesproken om voor 2030 nog 20.000 woningen te bouwen. Even ter vergelijking: de Groningse uitbreidingswijk Meerstad heeft straks als alles af is, ongeveer 6000 woningen. In de omgevingsvisie uit 2018 staat al dat Groningen probeert om zo veel mogelijk binnenstedelijk te realiseren (de compacte stad), en geen nieuwe grote uitleglocaties wil. Daarmee lost de stad voor een deel meteen al de mogelijke problematiek van nieuwe grondverwerving op.
Messemaker: “In de tijd van de Vinex zag je de projectontwikkelaars grond kopen voor de nieuwe bouwlocaties. Een wijk ontwikkelen op een stuk landbouwgrond is relatief eenvoudig, zeker als de wijken vooral een woonfunctie hebben. De gemeente heeft voor de woondeal een aantal, voornamelijk binnenstedelijke, locaties aangewezen waar de woningen moeten komen. Een groot deel, bijvoorbeeld de 130 hectare van De Suikerzijde, is al in bezit van de gemeente. Hier hebben we de ontwikkeling dus in eigen hand. En dat is zeker voor dit soort gebieden van belang: omdat het hier niet alleen om wonen gaat, maar ook om werken, cultuur, natuur en recreatie.”
Hij vervolgt: “Andere locaties zijn deels al in bezit van projectontwikkelaars. En daar zullen we weer, net als in de voormalige Vinex-locaties, met hen om tafel gaan om samen tot goede plannen te komen. Ik verwacht dus zeker geen race om de grond zoals toen, omdat nu eigenlijk alles grotendeels wel verdeeld is. Dat is dan ook de reden dat we ons op dit moment niet meer zo actief op de grondmarkt begeven als destijds.”
Tijdens het gesprek komt de vraag op tafel wat rentmeesters in de transitie naar toekomstgerichte landbouw kunnen betekenen. Formeel helemaal niets, meent een toehoorder aan het rondetafelgesprek, want een rentmeester dient zijn principaal. Niet meer en niet minder. Dat klopt, maar juist rentmeesters zijn altijd in gesprek met zowel de boeren, pachters als grondeigenaren, stellen anderen. Zij horen wat er leeft, zien waar mogelijkheden liggen en hebben zicht op ontwikkelingen op de lange termijn. En ze kunnen dus met hun principaal in gesprek over de verandering naar een duurzame landbouw.
Want juist rentmeesters weten waar goede combinaties te maken zijn voor kringlopen in de agrarische sector. Wat heeft een boer nodig die een omslag wil maken? Een rentmeester heeft ook de handvatten om mensen uit verschillende hoeken met elkaar te verbinden waardoor de
MOnitor Deloitte
De gemeentelijke grondposities zijn volgens onderzoek van Deloitte (juni 2020) eind 2018 met ruim 36 procent afgenomen, ten opzichte van piekjaar 2012. De afname komt voornamelijk door het passievere grond(aankoop)beleid dat gemeenten in de afgelopen jaren hebben gevoerd en de (uit)verkoop van eerder aangekochte gronden.
Ook Deloitte onderkent het dilemma waar gemeenten nu voor staan: “Gezien de huidige economische ontwikkelingen als gevolg van het coronavirus, kan de vraag worden opgeworpen of gemeenten juist wel of niet actiever zouden moeten worden nu private partijen in de bouw- en ontwikkelsector naar verwachting meer problemen zullen krijgen met liquiditeit, financiering en het kunnen nemen van risico’s op bouwprojecten. Anderzijds zullen als gevolg van de coronacrisis naar verwachting ook veel gemeenten te kampen krijgen met begrotingstekorten.” (Bron: Onderzoek Deloitte: ‘Omvang grondposities gemeenten verder afgenomen’ (juni 2020))